경남 창원시가 전임 시장 때 진행한 사화·대상공원 민간개발특례사업 추진 과정에서 민간 사업자에게 특혜를 줬다는 중간감사 결과를 내놓았다.
창원시는 9일 시청 프레스센터에서 기자회견을 갖고 “제127회 창원시의회 임시회(올해 9월) 기간 중에 사화공원 사업이 민간 사업자에게 특혜를 줬다는 문제가 제기돼 자체 감사에 들어갔고 감사 결과, 부적절한 업무 처리나 재정 손해 등이 확인됐다”고 밝혔다. 사화공원 사업과 유사한 대상공원 사업도 이번 감사에 포함됐다.
신병철 창원시 감사관이 9일 창원시청 프레스센터에서 사화·대상 공원 민간개발특례사업 감사 중간결과를 발표하고 있다. 창원시 제공
의창구 명곡·도계·사화동을 아우르는 사화공원 개발사업은 124만㎡ 터 가운데 107만㎡에 공원을 만들고, 16만 7000㎡에는 아파트(1965가구) 등을 조성하는 게 골자다. 총 사업비는 9663억원으로 2025년 12월 준공이 목표다.
성산구 내동과 삼동동에 걸쳐진 대상공원 개발사업은 95만 7000㎡ 중 83만㎡를 공원으로 조성해 시에 기부하고, 창원병원 인근 12만㎡에 아파트(1779가구)를 짓는다. 총사업비는 9553억 원이며 준공은 2025년이다.
두 민간개발특례사업은 ‘장기 미집행 도시계획시설의 일몰제 시행(2020년 7월 1일)에 따라, 20년 이상 방치돼 자동 실효된 공원 터를 공원녹지법에 근거해 민간 사업자가 매입한 뒤 공원시설을 조성하는 사업이다.
민간 사업자는 전체 공원 부지를 매입한 뒤 이 중 70% 이상에는 공원시설로 조성해 창원시에 기부채납하고, 나머지 30% 이하에서 주거·상업 시설 등 비공원 시설을 건립·분양 해 투입한 자본을 회수한다.
하지만 이들 사업자는 관련 규정을 지켜지 않았고, 일부 사유지의 매입을 면제 받는 특혜를 받았다고 밝혔다.
시는 이와 관련 “국토교통부에서도 민간 사업자가 소유 구분 없이 국·공유지를 포함한 전체 공원 부지를 매입해야 한다고 일관되게 밝혔다. 하지만 당시 시의 사화공원 사업 담당부서는 시장 방침을 전달받아 ‘민간 사업자 사업성 악화 우려’, ‘원활한 사업 추진’을 이유로 공유지 매입을 면제하는 특혜를 제공했다”고 주장했다.
이어 “대상공원 사업 과정에서는 민간 사업자가 공원시설 내 국·공유지 매입비가 포함된 사업시행계획서를 제출했지만 당시 창원시는 사화공원 선례를 따라 일부 공유지 매입 면제 특혜를 줬다”고 덧붙였다.
시는 "공유지 매입 면제로 사화공원 22만 2096㎡, 대상공원 31만 1186㎡가 매각되지 않았고, 이로 인해 1051억 원(사화공원 287억원·대상공원 764억원, 2020년 말 표준지가 등 기준)의 재정적 손해를 안게 됐다"고 밝혔다.
또 "사화공원 사업에서는 사업계획 변경으로 공동주택 가구수 증가 등 민간 사업자 수익금 상승분 중 일부(100억 원)를 공공기여를 하기 위해 시에 귀속하기로 한 협의 내용도 변경 협약서에 반영되지 않았다"고 덧붙였다.
신병철 창원시 감사관은 “부적절한 업무 처리, 업무 소홀 등 문제가 확인된 관련자는 내부 징계 조치를 하고, 위법하고 중대한 비위는 관련 규정에 따라 조치하겠다”며 “담당 부서에는 사화·대상 공원 사업의 위법·부당 조치에 따른 재정 손해 복구방안을 강구하라고 요구할 예정”이라고 밝혔다.
두 공원 사업 현황(위). 사화공원 민간개발특례사업 대상지(왼쪽)와 대상공원 민간개발특례사업 대상지. 두 공원 터는 국·공유지와 사유지가 섞여 있다. 창원시 제공
■창원시 감사 결과 중간 보고
우리시는 그간 추진해온 대형 민관 개발사업 중 문제점이 제기된 주요 현안사업에 대하여 원인을 규명하고 해결 방안을 강구하기 위해 특정 감사를 진행해 오고 있습니다.
작년 12월 발표한 ‘창원문화복합타운 조성사업’과 ‘진해웅동지구 복합관광레저단지 개발사업’에 이어, 오늘은‘사화·대상공원 민간개발특례사업’에 대한 중간감사 결과를 말씀드리겠습니다.
감사 배경
제127회 창원시의회 임시회 기간 중 2023. 9. 13. 사화공원 민간개발특례사업이 민간사업자를 위한 사업으로 변질됐다는 문제점이 제기되어 우리시는 해당 사업을 포함, 이와 유사한 대상공원 민간개발특례사업까지 확대한 자체 감사에 착수하였습니다.
이번 감사에서는 사업 전반의 추진 과정에 대해 공모지침서, 내부 문건 등의 객관적 자료와 관계자들의 진술을 토대로 관련 법령에서 규정한 사항의 준수 여부를 중점적으로 살펴보았습니다.
감사 대상 사업
(1) 민간개발특례사업 개요
민간개발특례사업은 장기 미집행 도시계획시설 일몰제 시행에 따라 2020. 7. 1. 자동 실효되는 공원 부지를, 공원녹지법에 근거하여 민간사업자가 매입한 후, 공원시설을 조성함으로써 민간과 공공 모두의 이익을 목표로 하고 있습니다.
구체적으로 말씀드리면, 민간사업자는 공원 부지 전체를 매입하고, 전체 공원면적의 70% 이상은 우리시에 기부채납 후, 남은 30% 이하의 부지에 주거시설이나 상업시설과 같은 비공원시설을 건립·분양하여 공원 조성에 투입된 자본을 회수함과 동시에 사업 이익을 얻게 되는 구조입니다.
우리시는 지난 2017. 4.부터 의창구 명곡·사화·도계동 일원의 사화공원과, 성산구 두대·삼동·내동 일원의 대상공원 등 2개의 공원을 이 같은 민간개발특례사업으로 추진해 오고 있습니다.
(2) 사화·대상공원 민간개발특례사업
사화공원 민간개발특례사업의 경우 2017. 4.부터 시작하여 2025. 12. 준공을 목표로 추진하고 있으며, 면적은 1,240,655.3㎡, 총사업비는 9,663억 원입니다.
2017. 4. 26. 민간사업자 모집 공모를 통해 같은 해 9. 14. A 건설을 우선협상대상자로 선정하였고, 2020. 5. 11. A 건설이 포함된 B 개발과 실시협약을 체결하였습니다.
대상공원 민간개발특례사업의 경우 2018. 1.부터 시작하여 2025. 8. 준공을 목표로 추진하고 있으며, 면적은 957,000.7㎡, 총사업비는 9,553억 원입니다.
2018. 1. 16. 민간사업자 모집 공모를 통해 같은 해 5. 8. C 건설을 우선협상대상자로 선정하였고, 사화공원 민간개발특례사업과 같은 날인 2020. 5. 11. C 건설이 포함된 D 사업단과 실시협약을 체결하였습니다.
감사 결과
첫째, 민간사업자가 공원녹지법에 따라 공원면적 전체를 매입 후 우리시에 기부채납해야 한다는 규정의 위반을 허용함으로써, 특혜를 제공하는 결과를 초래하였습니다.
우리시 담당부서에서는 2020. 5. 11. 공원녹지법이 규정하는 민간개발특례사업을 위해, B 개발과 사화공원, D 사업단과 대상공원 개발 실시협약을 각각 체결한 바 있습니다.
공원녹지법 제21조의 2 등에 따르면 민간사업자는 민간개발특례사업 추진 시 소유 구분 없이 국․공유지를 포함 전체 공원 부지를 매입한 후, 70% 이상을 우리시에 기부채납 하도록 규정하고 있습니다.
이에, 우리시는 민선 6기 당시인 2017. 4. 25. 사화공원 민간개발특례사업, 2018. 1. 11. 대상공원 민간개발특례사업 공모 공고를 추진하면서 관련 법령에 따른 민간사업자에 의한 공원 부지 매입 후 기부채납이라는 방침을 수립하였습니다.
그리고, 공원 부지 매입과 관련하여 2017. 9. 27.과 2018. 3. 23. 2차례에 걸쳐 소관 부처인 국토교통부에 관련 질의를 하였고, 민선 7기 당시인 2019. 3. 7.에도 직접 방문하여 의견을 청취하였습니다.
국토교통부에서는 공원녹지법에 근거하여 민간사업자가 소유 구분 없이 국․공유지를 포함한 전체 공원 부지를 매입해야 한다고 일관되게 답변하였습니다.
따라서 담당부서에서는 공원 계획구역 내에 포함되는 우리시 소유 공유지(222,096㎡)를 민간사업자가 매입하도록 했어야 함에도 불구하고, 2019. 3. 18. '사화공원 민간개발특례사업 공유지(시유지) 매입 검토'에 대한 시장 방침을 받아 ‘민간사업자의 사업성 악화 우려’ 및 ‘원활한 사업 추진’을 이유로 공유지 매입을 면제하는 특혜를 제공하였습니다.
더욱이, 대상공원 민간개발특례사업의 경우 우리시는 2018. 1. 16. 실시한 민간사업자 모집 공고에서 국․공유지를 포함한 전체 부지를 매입할 것을 명시한 바 있으며, 민간사업자 역시 공원시설 내 국·공유지 매입 비용이 포함된 사업시행계획서를 제출하였습니다.
그럼에도, 담당 부서에서는 2020. 1. 28. 사화공원 민간개발특례사업의 선례를 따라 시장 방침을 통해 민간사업자의 공유지(311,186㎡) 매입 면제라는 특혜를 제공하였습니다.
그 결과, 우리시는 사화공원 공유지 매각수입 287억 원 상당과 대상공원 공유지 매각수입 764억 원 상당 등 총 1,051억 원 상당의 재정적 손해를 부담하게 되었습니다.
또한, 관련 법에 따라 우리시가 수립한 전체 부지 매입 원칙을 준수하지 못하게 될 뿐만 아니라, 70% 이상 기부채납이라는 법령 규정도 위반하는 결과를 초래하게 되었습니다.
둘째, 사화공원 민간개발특례사업의 경우 사업 계획 변경에 따른 민간사업자의 수익금 상승분 중 공공기여 등 일부(100억 원)를 시에 귀속하기로 한 협의 내용이 변경 협약서에 반영되지 않았습니다.
민간사업자는 2021년부터 사업의 수익성 확보를 위해 우리시와 공동주택 세대수 증가 등이 포함된 사업 계획 변경 협의를 진행한 바 있습니다.
그 과정에서 민간사업자는 2022. 2. 16. 수익금 중 일부인 100억 원을, 공공기여 등을 위해 우리시에 환원하기로 공문을 통해 제안하였고, 우리시도 다음 날인 2. 17. 공문으로 수용 결정을 통보하였습니다.
한편, 우리시와 민간사업자 간 2020. 5. 11. 체결한 실시협약 제43조(협약의 변경)에 따르면 협약은 협약당사자 간 서명한 서면 약정에 의해서만 변경되거나 보완될 수 있음을 규정하고 있습니다.
따라서, 담당부서는 2022. 6. 14. 사업변경 시행계획 수립과 6. 24. 사업변경 실시 협약 체결 시 민간사업자가 제안한 수익금 100억 원에 대한 환원 내용을 협약서에 명시했어야 함에도 불구하고, 이를 소홀히 함으로써 향후 100억 원의 공공기여 등의 재정적 손해는 물론, 민간사업자와의 불필요한 마찰의 소지까지 야기하였습니다.
조치 사항
우리시 감사관에서는 위와 같은 감사 결과에 근거하여
① 부적절한 업무 처리, 업무 소홀 등 문제가 확인된 관련자에 대한 내부적 조치와 함께, 위법하고 중대한 비위에 대해서는 관련 규정에 따라 조치하고
② 담당부서에는 사화․대상공원 민간개발특례사업의 위법·부당 조치에 따른 재정손해 복구 방안 강구를 요구할 예정입니다.