경남 창원시가 수년간 사업이 지지부진한 마산해양신도시 민간복합개발사업과 관련, 시행자 5차 공모 선정 과정에서부터 절차가 잘못됐다고 지적했다. 창원시는 최근 5차 공모에서 우선협상대상자로 선정됐던 HDC현대산업개발㈜ 컨소시엄과 협상 종결을 선언했다.

창원시 감사관은 28일 오전 시청 프레스센터에서 기자회견을 열고 ‘마산해양신도시 민간복합개상시행자 공모 사업’ 감사 결과를 발표했다.

신병철 경남 창원시 감사관이 시청 프레스센터에서 마산해양신도시 민간복합개발시행자 공모 사업 감사 결과를 발표하고 있다. 창원시 제공

감사 결과에 따르면 현산 컨소시엄이 공모지침서에 명시된 사업신청서를 제출하지 않는 등 공모지침을 위반한 무자격자였음에도 시가 공모절차를 진행해 우선협상대상자로 선했다.

시는 감사 결과에 근거해 부적절한 업무 처리와 업무 소홀 등 문제가 확인된 관련자에 대한 내부 조치와 함께 위법하고, 중대한 비위는 관련 규정에 따라 조치하겠다고 밝혔다.

▶사업 개요 및 감사 배경

마산해양신도시는 전체면적 64만 2167㎡ 가운데 68%(43만 9048㎡)는 공공개발로, 나머지 32%(20만 3119㎡)는 민간자본유치로 개발하는 사업이다.

지난 2003년 옛 마산시 때 추진됐는데 가포신항 건설 과정에서 나온 준설토를 매립해 인공섬을 만들고 개발하기로 했다. 2015년 8월 공모가 시작됐으나 8년이 지난 지금까지 사업자 선정도 하지 못하고 장기 표류하고 있다.

신병철 감사관은 “장기 표류로 인한 피해가 고스란히 시민에게 돌아가고 있으며, 특히 공모 때마다 특혜 시비도 불거져 문제점과 원인을 정확히 규명하고 사업을 조속히 정상화하기 위해 자체 감사에 착수했다”고 설명했다.

매립된 마산해양도시(인공섬)의 현재 모습

마산해양도시(인공섬) 개발 조감도. 이상 창원시 제공

▶감사 결과

창원시는 마산해양신도시 5차 공모 우선협상대상자 선정 과정에서 서류 절차부터 잘못됐다고 밝혔다.

당시 4·5차 공모지침서에는 '참가의향서를 제출한 자가 사업신청서를 제출하지 않을 경우 향후 1년간 시가 시행하는 공모형 사업 입찰 참가가 제한될 수 있으며(제11조 제8항), 참가의향서를 제출하지 않은 자는 사업 신청을 할 수 없다(제11조 제7항)'고 명시돼 있다.

하지만 우선협상대상자로 선정된 현산 컨소시엄이 앞서 4차 공모 시 사업참가의향서만 제출(2021년 2월 3일)하고 사업신청서는 제출하지 않았는데도 시는 참가 제한 등 어떤 검토나 조치를 하지 않았다.

또 5차 공모 때 현산 컨소시엄이 사업참가의향서를 제출하지 않아 사업 신청 자격이 없음에도, 컨소시엄 대표 주간사 자격으로 제출한 사업계획서를 정상으로 보고 접수했고, 공모지침서상 사업 신청 무효 사유에 해당하는 미공증 선임서 제출, 시설 선매입 의향서 등 필수 증빙서류 미제출 등 수차례 위반에도 공모 절차를 진행했다.

시는 특별계획구역의 토지 위치와 면적, 용도 등도 임의 변경해 민간사업자에 공급하려고 했던 문제점도 있다고 했다. 이는 도시개발법상의 개발계획과 실시계획의 과업 주체, 용역 내용, 관련 절차 등을 간과한 것으로, 법적 절차 등을 무시한 것이다.

도시개발법 시행정 제57조에 따르면 민간 공모 목적의 특별계획구역을 공급하는 경우, 확정된 실시계획을 따르도록 규정하고 있다. 이어 실시계획은 개발계획에 따라야 하고, 개발계획 수립 시에는 시민 의견 수렴과 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거쳐 확정하도록 돼 있다.

이에 따라 4·5차 공모 시 특별계획구역의 토지를 민간사업자에 공급하려고 했다면 2013년 11월 29일 확정된 ‘마산해양신도시 도시개발사업 구역지정(개발계획) 및 실시계획 변경 고시’의 내용을 따라야 했다. 하지만 이 절차를 생력한 채 특별계획구역의 위치와 면적 등을 변경해 토지를 공급하려고 했다.

신 감사관은 “특별계획구역의 용도(일반상업지역, 준주거지역, 자연녹지지역)마저도 4차 공모 시에는 민간사업자의 재량에 맡기고, 5차 공모 시에는 100% 일반상업지역으로 특정하는 등 민간사업자의 이익을 극대화할 수 있는 길을 열어줬다”고 지적했다.

이와 함께 시는 무자격 우선협상대상자를 지정 취소하지 않았고 실시협약 협상 기한도 무기한 연장해 주는 특혜를 제공했다.

이와 관련, 신 감사관은 “협상 기한 내에 실시협약이 되지 못함에 따라 90일이 경과한 시점(2022년 1월 5일)에 당연히 현산 컨소시엄의 우선협상대상자 지정을 취소해야 함에도 오히려 2022년 1월 6일 ‘실시협상 합의안 도출시까지’로 협상 기간 연장을 통보함으로써, 사실상 무기한으로 연장해주는 특혜를 제공했다”고 밝혔다.

▶감사 후 조치

시는 부적절한 업무 처리, 업무 소홀 등 문제가 확인된 관련자에 대한 내부 조치와 함께 위법하고 중대한 비위에 대해서는 관련 규정에 따라 조치할 계획이다. 다만 직접적 고의성이 없는 부분 등을 감안해 억울함이 없도록 한다는 입장이다.

신 감사관은 “마산해양신도시 사업의 중요한 표류 원인은 (공무원들이) 업무를 하면서 제규정을 정확히 준수하지 않았기 때문”이라며 “담당 부서에는 마산해양신도시 민간복합개발시행자 공모 사업 정상화 방안을 강구하도록 요구할 예정”이라고 말했다.

■참고 자료/ 주요 현안사업 감사 결과 발표

- 마산해양신도시 민간복합개발시행자 공모 사업

지난 9일‘사화공원, 대상공원 민간개발특례사업’중간 발표에 이어 오늘은,‘마산해양신도시 민간복합개발시행자 공모 사업’에 대한 감사 결과를 말씀드리겠습니다.

Ⅰ, 감사 배경 및 중점사항

마산해양신도시 조성사업은 마산의 재부흥을 이끌 핵심사업으로 2015년 8월 첫 공모가 시작되었으나, 8년이 지난 지금까지 사업자 선정도 하지 못하고 장기 표류하고 있는 실정입니다.

이로 인한 피해는 고스란히 시민에게 돌아가고 있으며, 특히 공모 때마다 특혜 시비 등도 불거짐에 따라 우리시는 문제점과 원인을 정확히 규명하여 사업을 조속히 정상화하기 위해 자체 감사에 착수하였습니다.

우리시 감사관실은 마산해양신도시의 민간복합개발시행자 공모 과정 전반을 대상으로, 사업의 근간이 되는 도시개발법, 공모사업 기본계획, 공고문, 공모 지침서 등의 준수 여부에 중점을 두고 객관적 자료와 관계자들의 진술 등을 토대로 그간 진행 상황을 살펴보았습니다.

Ⅱ, 감사 결과

첫째, 관련 절차를 생략한 채, 특별계획구역의 토지 위치와 면적, 용도 등을 임의 변경하여 민간사업자에게 공급하고자 하였습니다.

우리시는 도시개발법에 의거 마산해양신도시 서항지구 일부 토지를 민간의 창의성을 활용해 개발할 수 있는 특별계획구역으로 결정하였고(2013. 11. 29.), 이후 민간복합개발 공모를(4차 : 2020. 12. 15. / 5차 : 2021. 5. 31.) 추진한 바 있습니다.

도시개발법에 따르면, 우리 시가 민간 공모 목적의 특별계획구역을 공급하는 경우 확정된 실시계획을 따르도록 규정하고 있습니다.(도시개발법 시행령 제57조)

그리고, 실시계획은 개발계획에 따르도록 되어 있고, 개발계획 수립 시에는 시민 의견 수렴과 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거쳐 확정하도록 되어 있습니다.(도시개발법 제7조, 제8조, 제9조)

따라서, 우리시가 4·5차 공모 시 특별계획구역의 토지를 민간사업자에게 공급하고자 했다면, 2013. 11. 29. 확정된‘마산해양신도시 도시개발사업 구역지정(개발계획) 및 실시계획 변경 고시’의 내용을 따랐어야 합니다.

그럼에도 불구하고, 우리시는 4·5차 공모 시 도시개발법에 따른 개발계획과 실시계획의 변경에 관한 절차를 생략한 채, 시정연구원 용역 보고서(2019. 2. ~ 2020. 6.)의 제안 내용만으로 특별계획구역의 위치와 면적 등을 변경하여 민간사업자에게 토지를 공급하고자 하였습니다.

또한, 특별계획구역의 용도(일반상업지역, 준주거지역, 자연녹지지역)마저도 4차 공모 시에는 민간사업자의 재량에 맡기고, 5차 공모 시에는 100% 일반상업지역으로 특정하는 등 민간사업자의 이익을 극대화할 수 있는 길을 열어 주었습니다.

이에 대해, 담당부서는 특별계획구역의 토지를 공급받게 될 민간사업자에게 추후 개발계획·실시계획 변경에 필요한 용역까지 추진토록 할 계획이었다고 해명하고 있으나, 이는 도시개발법상의 개발계획과 실시계획의 과업의 주체, 용역내용, 관련 절차 등을 간과한 것입니다.

그 결과, 우리시는 법령이 정하고 있는 주민공람, 도시계획위원회 심의, 부서 협의, 결정·고시 등을 무시하고, 임의의 공모구역 토지를 공급하고자 하는 오류를 범하였습니다.

특별계획구역 비교. 창원시 제공

둘째, 무자격자에게 5차 공모사업 입찰참가 신청을 허용하였습니다.

우리시는 5차 공모를 위해 공모지침서에 따라 2021. 5. 31.(공모 공고일)부터 2021. 8. 30.(사업계획서 제출일)까지 민간복합개발시행자 공모사업 신청(A개발) 접수를 진행한 바 있습니다.

4·5차 공모 지침서(특별계획구역의 용도, 심의위원회 구성(공무원 포함) 등 일부를 제외하고는 4·5차 동일)에 따르면 ① 참가의향서를 제출한 자가 사업신청서를 제출하지 않을 경우, 향후 1년간 시가 시행하는 공모형 사업 입찰 참가가 제한될 수 있으며(제11조 제8항), ② 참가의향서를 제출하지 않은 자는 사업 신청을 할 수 없습니다.(제11조 제7항) ③ 그리고, 컨소시엄이 사업신청을 할 경우 공증을 거친 컨소시엄 대표자 선임서를 제출해야 하고(제11조 제3항), 이를 위반하거나 ④ 위조·허위서류 제출 시 사업신청은 무효가 됩니다.(제15조 제2항, 제4항) ⑤ 또한, 실무진에서 검토한 중대한 공모지침서 위반사항은 선정심의위원회에 보고하도록 되어 있습니다.(제20조 제2항)

그럼에도 불구하고 담당부서가 5차 공모 시 A개발의 사업 신청을 허용함에 있어,

① A개발이(現 우선협상대상자) 4차 공모 시 사업참가의향서만 제출하고(2021. 2. 3.), 사업신청서는 제출하지 않았음에도(2021. 3. 25.), 참가 제한에 대한 어떠한 검토나 조치도 취하지 않았습니다.

② 뿐만 아니라, A개발은 5차 공모 시 사업참가의향서를 제출하지 않았으므로 사업 신청 자격이 없음에도(2021. 6. 14.), A개발이 컨소시엄 대표 주간사의 자격으로 제출한 사업계획서를 정상적으로 접수하였습니다. (2021. 8. 30.)

③ 또한, 담당부서는 4차 공모 시 미공증 선임서를 제출한 B사에 대해서는 사업신청을 무효로 한 반면, 5차 공모 시 A개발이 미공증 선임서를 제출한 것에 대해서는 해당 서류 제출 요건이 만족된 것으로 처리하는 상반된 조치를 취함으로써 공모의 형평성에 대한 신뢰를 떨어뜨렸습니다.

④ 그리고, A개발이 5차 공모 시 사업계획서와 관련한 시설 선매입의향서 등 필수 증빙 서류를 제출하지 않았고, 동일한 사항에 대한 일부 서류 간 수치 등의 내용이 불일치하다는 사실은 공모지침서에서 규정한 명백한 사업 신청 무효 사유임에도 2021. 9. 18. 이에 대한 의견 조회나 보완 요청 없이‘만족’으로 처리하였습니다.

⑤ 실무진에서는 같은 해 10. 1. 개최된 5차 공모 선정심의위원회에 A개발의 허위서류 제출 사실 등을 보고하지 않음으로써, 위원회의 공정한 심의를 방해하는 결과를 가져왔습니다.

그 결과, 5차 공모 과정은 수차례의 공모지침서 위반에도 불구하고 무자격자의 사업 신청을 허용하는 결과를 초래하였습니다.

셋째, 우선협상대상자 선정 과정에서 공무원의 과도한 개입이 확인되었습니다.

우리시는 공모지침서에 따라 사업계획서를 평가하여 우선협상대상자를 선정하기 위한 민간복합개발자 선정심의위원회를 2021. 4. 14.(4차)과 10. 1.(5차)에 개최한 바 있습니다.

① 5차 공모지침서에 따르면, 선정심의위원은 위원장을 포함하여 관련분야 전문가·대학교수·전문기관·공무원·단체 임직원 등 전문가 15인 이내로 구성하도록 규정하고 있고(제16조),

② 청탁금지법은 공직자 등이 법령에 따라 부여받은 지위·권한을 벗어나 행사하거나 권한에 속하지 아니한 사항을 행사하도록 하는 행위 등을 금지하고 있습니다(제5조).

그럼에도 담당부서는, A개발이 제안한 사업계획서에 대해

① 5차 공모 선정심의회를 개최하면서 전체 15명의 심의위원(위원장, 외부전문가 11, 공무원 3) 중 공무원 3명을 포함한 총 8명만이 참석한 심의를 진행하여 평가 과정에서 공무원에 대한 의존도가 높아지게 되었습니다.

심지어, 2개의 평가 분야 중,‘개발계획 및 건설계획’(배점 500점) 평가에는 외부전문가 4명, 공무원 2명 등 총 6명이 참여한 반면,‘사업계획 및 운영계획’(배점 500점) 평가에는 외부전문가 1명, 공무원 1명 등 총 2명만이 참여하여 소수의 공무원에 의해 평가 결과가 좌우될 수도 있는 불합리한 심의가 진행됨으로써 공모 과정의 공정성과 신뢰성이 크게 훼손되었습니다.

② 특히, 4차 공모 선정심의회 당시에는, 간사로 참여한 우리시 공무원이 심의위원들에게 C사가 제안한 용지매입비로는 창원시 사업에 차질이 있다는 취지의 발언을 함으로써, 일부 위원이 C사에 대한 평가항목 대부분에 최저점을 부여하는 등 평가 과정에 부정적 영향을 미쳤으며, 탈락한 C사가 2021. 5. 13. 제기한 법정 다툼이 지금까지 계속되고 있습니다.

넷째, 무자격 우선협상대상자를 지정 취소하지 않았고, 실시협약 협상 기한도 무기한 연장하였습니다.

우리시는 공모지침서에 따라 2021. 10. 8. A개발을 5차 공모 우선협상대상자로 선정·통보 이후 최근까지 협상을 진행해 왔습니다.

5차 공모지침서에 따르면,

① 제15조에 따른 사업신청 무효 사유가 있거나, 허위 또는 중대한 오류가 있는 사업계획서 등을 제출한 경우 우선협상대상자 지정을 취소할 수 있으며, 사업신청자는 그에 대해 이의를 제기할 수 없다고 규정하고 있습니다.(제24조 제1항 제3호)

② 또한, ‘사업목적상 부득이한 경우’를 제외하고는 우선협상대상자 선정 통보일로부터 90일 이내에 실시협약을 체결하도록 하고 있으며(제25조), ‘정당한 사유 없이’기한 내에 협약을 체결하지 않는 경우에도 우선협상대상자 지정을 취소하도록 명시하고 있습니다.(제24조 제1항 제1호)

그럼에도 담당부서는,

① 사업 신청 과정에서 발생한 다수의 흠결을 사유로 협상 기간 중에라도 A개발의 우선협상대상자 지정을 취소했어야 함에도, 협상을 계속 진행하였습니다.

② 또한, 협상 기한 내에 실시협약이 체결되지 못함에 따라 90일이 경과한 시점(2022. 1. 5.)에 당연히 A개발의 우선협상대상자 지정을 취소해야 함에도, 오히려 2022. 1. 6.‘실시협상 합의안 도출시까지’로 협상 기간 연장을 통보함으로써, 사실상 무기한으로 연장해주는 특혜를 제공하였습니다.

Ⅲ 조치 계획

우리시에서는 위와 같은 감사 결과에 근거하여

① 부적절한 업무 처리, 업무 소홀 등 문제가 확인된 관련자에 대한 내부 조치와 함께,
위법하고 중대한 비위에 대해서는 관련 규정에 따라 조치하고

② 담당부서에는 마산해양신도시 민간복합개발시행자 공모 사업 정상화 방안 강구를 요구할 예정입니다.